Simon Auffret

Journaliste formé à l'IUT de Lannion.
Notamment intéressé par le journalisme de données.

Communiqué arrêté Kadi 2008

Les "sanctions intelligentes", illustrations de la politique extérieure de l'UE

En 2001, Yassin Abdullah Kadi a 45 ans. L'homme d'affaire saoudien apprend, un mois après les attentats du 11 septembre, son placement sur la liste des "terroristes spécialement désignés" par le Trésor américain. Soupçonné d'avoir financé Oussama Ben Laden, le Hamas et d'autres organisations terroristes notamment par le biais de structures caritatives, il est ajouté à la liste "terrorisme international" du Conseil de sécurité de l'Organisation des Nations Unies (ONU). Le 19 octobre, dans le mouvement rapide de mesures anti-terrorisme suivants les attentats, le Conseil de l'Union Européenne décide du gel de ses avoirs financiers.

Yassin Kadi conteste immédiatement la décision auprès des tribunaux européens. Il dénonce une violation de ses droits fondamentaux - notamment son droit à la propriété, entravé par le gel des avoirs, et celui à un procès équitable. "Je connais M. Kadi", explique en 2006 un allié de poids du Saoudien, le premier ministre turc Recep Tayyip Erdogan. "J'ai autant confiance en lui qu'en moi-même. Que M. Kadi soit associé ou supporte une organisation terroriste est impossible".

Le litige ne se referme définitivement que douze années plus tard, en juillet 2013 : la Cour de justice de l'Union Européenne décide de l'annulation des sanctions décidées à l'encontre de Yassin Kadi. Son argumentation se base sur un droit communautaire européen transformé par la jurisprudence : l'impossibilité pour Yasin Kadi d'accéder aux preuves motivant les sanctions prononcées supporte notamment l'annulation. L'ensemble du processus d'inscription des terroristes présumés est depuis reconsidéré par l'Union Européenne : en 2012, plus de cent recours aux mesures restrictives attendaient une décision des juges de l'UE.

2 500 mesures restrictives

Yasin Abdullah Kadi n'est pas un cas isolé. 2 500 mesures restrictives décidées par l'Union Européenne concernent aujourd'hui des gouvernements, organisations et individus suspectés d'agir en contradiction avec les droits de l'homme et la législation internationale. Ces mesures ont débuté dans les années 1980, après le coup d’état militaire en Pologne et la crise des Malouines. Un "phénomène ancien", rappelle Charlotte Beaucillon, maître de conférence en droit public à l'université Paris 1 - Panthéon Sorbonne, même si les mesures "ne sont consacrées en droit de l’Union que depuis l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne", en 2009.

Trois types de sanctions peuvent être aujourd'hui décidées par l'Union Européenne : les sanctions sous l'égide de l'ONU, les régimes mixtes acceptant les premières tout en étendant leur champ d'action, et les sanctions prises de manière autonome. Toutes ont "augmenté significativement" depuis les attaques terroristes du 11 septembre 2001, rappelle l'European External Action Service (EEAS).

Dans le respect du droit international, aucune de ces mesures ne peut engager l'emploi de la force armée. Pour l'Union Européenne, il s'agit surtout de priver les pays, entités ou particuliers concernés de subventions - notamment via le FED (Fond européen de développement). Mais aussi d'imposer un embargo, une interdiction d'accès au territoire européen, ou le gel d'avoirs ou de fonds détenus en Europe.

Les "lignes directrices" de l'Union Européenne visent à des "sanctions intelligentes", n'impactant que les individus et organisations désignées - les sanctions de l'ONU, notamment dans les années 1990, tendaient à avoir des effets secondaires sur les populations civiles.

Leur répartition est révélatrice des prioritées politiques de l'Union Européenne sur de nombreux dossiers. La lutte contre le terrorisme en Syrie et en Irak, ainsi que les sanctions contre les Talibans et Al Qaida sont de loin les plus nombreuses. Le conflit Ukrainien et la violation des droits de l'homme en Corée du Nord occupent aussi une part importante des sanctions.

La majorité des sanctions individuelles pour terrorisme, comme celle de Yassin Kadi, sont une application de directives votées par les Nations Unis. La Libye et son gouvernement ont été impactés dans ce sens. L'UE a par ailleurs décidé d'accentuer les sanctions décidées par l'ONU concernant l'Iran dès 2007. Cette extension est dite rationae personae lorsque l'UE a ajouté des personnes aux listes fournies par l'ONU, et rationae materiae quand l'extension concerne des biens ou des démarches diplomatiques.

Peu médiatisée, et même peu couverte par les spécialistes de l'Europe avant la rédaction des "lignes directrices" de l'UE en la matière en 2004, ces sanctions viennent pourtant modifier le positionnement de l'Union Européenne en tant qu'acteur géopolitique. La vision d'un acteur habitué au soft power, et maniant "la carotte plus que le baton" selon l'expression de Hadewych Hazelzet dans ses relations extérieures, a été mise à mal par l'augmentation massive de ces sanctions dans les années 2000. En 2005, Joakim Kreutz, membre de l'université de Stockholm, publiait un article intitulé "Mesures fortes par un pouvoir modéré [soft power]", illustrant bien cette contradiction naissante.

Aujourd'hui, la doctrine semble se tourner vers une approche de "la carotte et du bâton", retirant des privilèges en cas de violation des droits de l'homme, et encourageant le développement si les politiques locales se rapprochent des siennes.

Une position qui peut entraîner des critiques, comme celle du milliardaire Iranien Babak Zanjani, accusé d'avoir mis en place des réseaux de contrebandes de pétrole pour le gouvernement iranien. "Je ne fais pas de politique, juste des affaires", répond-il ironiquement face aux accusations de l'Union Européenne.

Une future incertitude demeure quant à l'orientation de la doctrine de l'UE au sujet de ces sanctions : la sortie prochaine du Royaume-Uni, acteur essentiel avec l'Allemagne et la France des mesures restrictives abordées, pourrait bientôt modifier la politique extérieure de l'Union Européenne sur le long terme.

Simon Auffret - Iut de Lannion - Février 2017

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